中管院治理现代化现状与政策展望

    中管院治理现代化现状与政策展望

            （总报告）

习近平高度重视国家治理体系和治理能力现代化问题，并着 重强调基层治理的重要性。作为国家重要学术资源的中国管理科 学研究院，只有以改革创新为动力，坚持“两分法”化危为机， 才能自觉地推动中管院治理现代化，提高科研事业单位的效率、 质量和能力水平。

中国管理科学研究院（简称中管院）是我国最早被确定为“中 字头”事业单位法人理事会制度改革试点单位，中央编办为了解 决中管院问题而制定了“和谐办院和依法办院”的基本原则。10 年来我院第二届理事会和院行政管理机构，积极推动事业单位法 人理事会制度改革。中管院推动治理现代化道路并不平坦，始终 存在改革与倒退的矛盾。社团举办体制严重阻碍了中管院国家事 业的发展，影响现代治理结构优化，中管院改革创新迎难而上， 把改革难题转化为挖掘全面改革的巨大潜力。中管院实践证明： 改革求变、化危为机、求实创新是中管院治理现代化兴起的内在 原因；事业单位法人理事会制度改革必须坚持法治精神，事业单 位法人理事会制度不能“行政化” ，国家品牌和学术资源不能“私 营化” ，事业单位法人权力依法产生不能“组团化” ； “体制配套、 有章可循、有法可依”是事业单位治理现代化的制胜之道。中管 院治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化有机组成，它是 一个事业单位基层治理典型案例。

一、中管院治理现代化的原因

中管院治理现代化是内在迫切需要与改革要求一种必然。中 管院治理现代化是解决“老大难”问题的迫切需要，也是全面落 实习近平治理体系和治理能力现代化到基层治理的实践探索。首 先，中管院法人理事会制度内在有需求。33 年来中管院一直靠市 场生存发展，积累形成了“自主决策、自筹经费、人员自聘、自 负盈亏”灵活发展机制，迫切需要向事业单位法人治理结构提升。 从过去的垂直管理向现代法治管理转变，与上级管理单位实行“管 办分离”权力制衡机制，建立“决策、执行、监督”现代治理体 系，从国家公共事业总资源中获得有利于中管院发展资源，提高 资源利用率推动治理现代化。其次，开展事业单位法人理事会制 度是我国全面深化改革一种制度性安排。事业单位法人理事会决 策机构已列入《国家民法典》受法律保护，到 2020 年我国有 126 万个事业单位将取消编制，减少国家拨款、实行自主经营。所以， 建立事业单位法人治理结构就显得更加迫切，中管院近 10 年改革 经验教训为更多事业单位深化改革提供参考价值。

二、影响中管院治理现代化主要问题

中管院成立当初是民办体制，2006 年更变为国家体制。一个 民办科研机构转向国家事业单位过程中，所暴露出“价值差异、 利益冲突、真假混淆”等一系列难题，正是中管院需要治理问题。 2006 年以来社团举办体制没有推动中管院难题的解决，而社团体 制“利益化”矛盾越来越大，“体制不服、有章不循、有法不依” 严重弱化了治理能力，导致中管院法人治理结构失控的根本所在。

第一，社团举办体制管理国家事业单位是不成功的。管理环 境、政治指向和专业协调能力对事业单位起决定作用。2012 年中 国旅游文化资源开发促进会（简称旅促会）举办伊始与中管院矛 盾开始暴露，旅促会无法满足中管院政治与专业资源的需求，出 现了权力“真空”。中管院是我国从事管理科学和交叉科学的最高 学术机构，它是为社会服务提供“公共产品”新型管理智库，旅 促会作为一个民间组织，无能力为国家级事业单位把控方向，提 供政策资源和政治能力支撑。旅促会 10 年来，没把中管院领导班 子建立起来，足以证明旅促会政治能力不足。

管理体制另一个缺陷是，旅促会与中管院专业不对口、业务 不关联、不具有科研发展的协调能力。不足 10 个人搞旅游业务小 型社团，无法组织领导上千人专业研究机构，从事旅游业务与管 理科学研究专业无法兼容。旅促会地点在深圳，行政和党务很难 实行属地化管理。淤政抗法隐瞒中央脱钩政策五年，不向事业单 位传达落实。

作为理事会制度改革中管院，历史陈积多、复杂性强，不是 任何一个单位就能管理好的，选准选好管理单位至关重要。管理 体制是事业单位发展的决定因素。

第二，章程篡改和盗用是中管院治理权力失衡根本原因。对 于法人理事会决策机构来讲，章程就是事业单位的“宪法”。实行 “决策、执行、监督”权力相制衡原则，通过制衡达到动态的统 一。旅促会受利益驱动，滥用举办权导致权力失衡。中管院法人 权力不代表广大群众的根本利益，而是被“三派五组团”所掌控。 把理事会决策机构当成领导机构，理事会办公会代替管理执行机 构，长期控制中管院独立法人权力，违反权力制衡原则，旅促会 代替中管院成为内设二级机构，在深圳另立中管院。个人代替组 织、一票否决、少数控制决策、举办单位包揽一切。按利益驱动 篡改章程，为了扩大旅促会在法人权益的权重，先后经 40 余次篡 改、修正和曲解章程本意，使章程歪离正确轨道，这正是中管院 第一届理事会建设不作为主要原因。

第三，有法不依是阻挠行政负责人和管理团队执政的根本原 因。行政负责人依法产生是理事会制度的核心。2017 年 9 月 25 日中管院第一届理事会和 2020 年 11 月 20 日第二届理事会依法产 生了领导班子，但是长期无法按章程规定正常运行，其主要原因 是受旅促会举办权的阻碍，一个违法产生中管院法定代表人，可 由挂名法定代表人演变为永久的法定代表人，假法人变为真法人， 拒绝向依法产生班子交权，根源是既得利益不容侵犯。旅促会用 中管院牌子成立多家公司敛财个人和小集团得到好处，他们交出 权力，意味要交出所有利益，这才是挂名法定代表人 10 年拒交真 正原因。

信息不对称严重影响中管院理事会制度建设。王家粤这位挂 名法人是私企小老板，不是中管院职工、不是依法产生中管院行 政负责人，他拿着中管院公章十年不到北京办公，十年无政府主 义出现“治理真空”，制造的管理混乱造成的严重损失。

三、加快事业单位治理现代化的政策建议

10 年来，中管院法人理事会制度改革困难重重，根本上是社 团举办体制干扰和破坏，治理结构出现系统性紊乱，一个不顺的 体制，必然造成有法不依，导致班子无法正常运行。中管院第一 届理事会遇到难题正是第二届理事会化危为机重生之处，通过四 年努力终于在 2020 年 11 月 20 日成功换届产生了中管院第二届理 事会，潜力得到挖掘：第一，在举办单位脱钩条件下强化事业单 位内部“人民协调”自主能力，建立一个具有全体参与的第二届 理事会。第二，以经验教训为内容，修改完善了第二届章程，更 加突出了“政策性、创新性和实操性”。第三，依法产生了第二届 理事会领导机构和院长及法定代表人。第二届理事会是一个面对 现实、解决问题、坚持逆境开发潜力的治理新成果。对中管院来 讲，治理现代化经验教训是深刻的，也可以讲是用巨大牺牲付出 换来的来之不易。它的价值不在于中管院自身，而在于与更多事 业单位共享，用发展眼光来看，困难和难题不是包袱，而且摆在 我们面前尚在开发的巨大潜力，同样也是一笔财富，成为推动治 理现代化一种伟大力量。

（一）完善事业单位法人理事会制度措施。体制配套、有章 可循、有法可依是完善事业单位法人理事会制度的措施。

 第一，体制配套是前提。不是所有事业单位都能进入法人理 事会制度改革的，应当在获得一定市场经验作为准入资格，在“编 制、经费、决策”具有灵活性比较强的单位中考虑。事业单位选 择上级管理机构时，要充分体现“政治资源、专业对口、业务关 联性”相互关系，特别把政治方向、业务资源协调能力、政策把 控能力放在重点。坚决取消社团举办体制，加强对事业单位法人 理事会单位的管理

第二，有章可循是根本。制定章程主要是建立管理单位与下 属单位“管办分离”制衡机制，从垂直管理向法治管理转变，实 行“决策、执行、监督”现代治理结构。为此，要保证章程内容 实施，必须建立相应机制作保证，要建立“人民协商、完善组织、 民主表决”三项系统制度。一个有效章程，不是秀才写出来，要 通过人民协商中产生，协商的过程也是形成对章程认知过程。章 程要体现广泛代表性，坚持以基层单位为基础，不能被派别组团 或顾问式组织来取代。完善组织原则，就是建立健全理事会领导 机构，通过组织和民主程序产生理事长、副理事长和监事会主席 为主的理事会组织机构，反对个人代替组织。坚持民主表决原则， 重大问题要发挥理事会成员表决作用，严格掌握理事会程序，认 真推敲理事会纪要，从法律高度做好每一个民主表决机制。

一个真正有效章程是一个遇到问题不断修改，动态调整更加 突出主业、特点更具有法定化的规章制度，中管院第二届理事会 通过的《中国管理科学研究院章程（修正稿）》，从法定化角度解 决了多年“老大难”问题。

第三，有法可依是关键。其核心是依法选举事业单位行政负 责人，依靠章程是原则，侯选人竞争是根本，程序聘任是关键。 排出“不按程序、不经过选举、非单位职工”的违法产生的挂名 法定代表人。防止把挂名不符合条件的法定代表人转正为长期占 有的法定代表人。对长期侵害法人权益违反产生的法定代表人， 以及造成严重损失的要诉讼法律，进行维权，追究法人过错。

（二）加强事业单位理事会建设法治管理。“真假中管院”是 中管院法人理事会制度改革一大难题。旅促会的举办权侵占中管 院法人权力，使假中管院成为真的。中管院“法人权力”服从或 让位于“举办权”，那么真中管院就变成假的。在社团举办体制下 “举办权”始终凌驾于“理事会决策机构”之上，导致“公共权 力”严重失衡。这些问题存在，说明缺乏法律依据，为此，应以 “一个精神三个不能”为“法治管理”的标准和原则。

第一，事业单位法人理事会制度必须贯穿法治精神。任何一 种制度创新都离不开“公平”、“公正”法治原则。事业单位理事 会制度不能离开《民法典》、《事业单位登记管理条例细则》和《章 程》正确法治轨道。社团举办体制所派生出违法“体制、机制和 方法”都是违背治理精神。

第二，事业单位法人理事会制度不能“行政化”。事业单位法 人理事会制度是一种“民主协商、依法依规和法定程序运行”的 机制，这个法律主体不允许用“主管型”事业单位的行政化取代。 社团举办体制表现出“违反章程、违背民意、违反程序”都是法 律不允许的。

第三，事业单位国家品牌和资源不能“私营化”。作为国家事 业单位“事业单位品牌、学术资源”一切归国家所有。社团举办 体制把国家整体资源进行“利益化、私有化、私营化”，窃用国家 资源和品牌做“买卖”，成为生意人，社团举办体制所表现“把院 所股份化，用国家牌子敛财，用钱划分阶层”都是学术腐败行为， 均为“法人过错”需要追究的。

第四，事业单位法人权力依法产生不能“组团化”。“维护依 法产生行政负责人，落实行政管理机构有职、有权、有责”是事 业单位法人理事会的核心。社团举办体制在理事会制度之外另搞 “三派五组团”，企图推翻常务理事大会选举结果，维护深圳中管 院权力都是违法的。

《中国管理科学研究院治理现代化白皮书》编辑出版，是我 院前 10 年改革的总结，希望通过它进一步提升我院治理现代化水 平，团结起来共同把习近平治理体系和治理能力现代化伟大思想 落实到基层，为建设新型中国管理科学研究院而努力奋斗。

中管院第二届理事会常务理事会暨行政管理机构

2021 年 5 月17 日