中管院改革之路:从打破铁饭碗到法治化治理

前程 山青

今年是中国管理科学研究院改革走过的第37个年头，她诞生于改革、发展于改革、受重于治理。中国管理科学研究院（简称中管院）是我国最早改革打破“铁饭碗”的中字头科研事业单位。社会上都十分关心中管院改革的历史、现状和未来，她对正在进行事业单位改革的意义和价值是什么呢？

中管院是中国政府1987年成立从事管理科学和交叉科学研究的学术机构，在体制上实行的是事业单位法人理事会制度，在运行结构上实行“去编制化、去预算化、去行政化”运营模式，以商业方式存在，以公益性为目的的新型科研机构。

37年中管院改革发展大体上分为两大阶段；前25年主要是以建设新型体制为目标，定义什么是中管院改革，改革的走向问题。后12年主要是以推动法治化新型中管院建设为改革目标，把治理体系和治理能力现代化思想落实到基层治理，探讨推动科研事业单位法人治理之道，使中管院改革进入一个新的境界。

@ 中管院改革起因与改革道路

37年中管院科研事业单位改革经验证明：中央全面深化改革政策是正确的，改革是科研事业单位发展的根本出路。

中管院具有悠久的历史，是由钱学森、钱伟长、钱三强等200名科学家和科技工作者倡议，经陈云亲自批示，宋平和宋健办理，由中国政府批准成立，是二十世纪八十年树立的改革先进单位。

37年以来在国家基本上没有拨款的情况下，中管院主要依靠改革系统创新自主发展起来的，其中政策扶植、知识理论创新、科技成果转化、组织社会回报、科研发展新经济体制等改革重要因素成为推动中管院发展的主要力量。全院现己发展具有规模以上科研机构47家，近千多名从事科研和应用及管理人员。37年来为党和国家科学决策提供多份智库研究报告，为完善中国特色社会主义管理、推动中国式现代化和国际化完成一批有价值的科研发展成果。主要包括：对老一辈革命家治党治国经验研究，完成毛泽东、邓小平、陈云研究专著五部、知识经济15本、现代管理和领导科学16本、撰写重要学术论文方面135篇，国家及省部级课题研究50多项。完成中国本土化企业与高校管理科学案例库组建工程重点项目，建成我国最大的管理本土化案例库科研生产基地，实现100家企业和150所高校共享。在全球南方研究方面，首次提出国家发展管理学理论，开展中国和其他发展中国家管理科学案例库组建工程。

（一）中管院新型体制改革。37年来中管院改革是一个连续不断的发展过程，有着紧密的衔接性、整体性和系统性。

37年前创立中管院主要目的是通过改革建立一个不同于社科院和中国科学院的新型体制，为我国科研事业单位改革闯出一条新路。经过25年改革进而形成了具有中国特色“国有、社办、集体所有”的中管院新型体制，中管院名称由国家命名归国家所有，公益性质由国家政策规定，发展建设资金由社会力量来解决，实行“去行政化、去编制化、去预算化”运营模式，分配实行集体所有制，以商业方式存在，以公益为目的的新型体制。

这种“新型体制”在运作和完善过程中遇到三大困难，改革创新处理了三大关系：改革与主管部门的关系。1987年至1999年，由于中管院成立初期的过快发展与主办单位国务院研究中心发生了分岐和冲突，研究中心退出主管单位，给中管院发展造成巨大困难。中管院在没有主管单位压力情况下，坚持改革消化了膨胀发展过快的问题，以建立“高层次、小实体、大网络”柔性组织的改革化危为机。

改革与管理体制的关系。1995年至2005年经济整顿和解决部委挂靠问题波及到中管院。中管院在寻找10年中央部委挂靠无果和面临关门危险，中管院采取了“政研企联合”改革缓冲了压力，使中管院品牌保留下去。

改革与社团体制关系。2006年至2010年为了尽快解决登记注册问题，上级安排中国电子商会社团为中管院举办单位。后因举办单位拉一派打一派出现“三派一面”分裂局面，李树林等四位同志自发组织了“中管院所际和谐办院促进会”，经过4年努力使“三派一面”实现了大和谐，为下一步深化改革打下了基础。

实践证明：社团举办国家事业单位体制是不成功的。所都人都没有意识到：出初解决问题的问题后来成为中管院发展的最大障碍。为什么社团举办国家事业单位不成功，主要是不符合知识发展的客观规律，现行监管体制不适应客观变化。

（二）法治护航改革的正确方向。党的十八届三中全会提出：把治理体系和管理能力现代化作为全面深化改革的目标，党的十九大报告明确指出：深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。2012年中管院确定为法人治理结构改革试点，确定事业单位法人理事会制度，法治化改革是中管院全面改革升级版，不但反映她与新型体制改革的内在联系，而且把过去改革遇到“管办合一、社团占有、争权夺利”等难题统一纳入法治化改革框架予以解决，通过制定章程、发挥全过程民主、进行自下而上的全面改革促进问题的解决。

任何一个推进法治化改革都不是一帆风顺的，社团举办体制旅促会严重的干扰和阻碍中管院改革进程。当时中管院遇到的不是要不要改革，而是谁来保护改革的正确方向前进的问题。对此国家法律法规己有明确规定。2012年国家事业单位管理局［国函登字2012第34号］对中管院法人治理改革进行文件确认，《民法典》89条明确规定：事业单位法人设理事会的，理事会为决策机构，事业单位法人的法定代表人依据法律、行政法规和法人章程依法产生。2017年9月25日第一届和2020年11月20日第二届两届理事会依法产生了李树林为中管院负责人和法定代表人。作为举办单位负责人黄智湧他是不但参与改革并同意执行中管院法人理事会制度，但他为了私利改变了中管院法人理事会制度，借变更登记之际，把中管院的公章、证书、官网和银行账号从北京拿到深圳旅促会另立“深圳中管院”，黄智湧亲自出任财务负责人并刻制了印章，指派旅促会下属会员惠州市惠阳区秋长坤元志味食品加工厂个体经营户王家粤出任中管院挂名法定代表人，拿着公章违法行使中管院院长权利12年，黄智湧还把国际嫖娼已被罢免法定代表人田志强拉入领导人。由黄智湧、王家粤和田志强组成“深圳中管院”核心团伙控制中管院公章，不让依法产生负责人和领导班子正常工作。他们还利用中管院官网对中管院负责人进行侮辱诽谤，散布上万字六个公告长达四年之久。他们为了夺权篡改章程80多处，把院长负责制改为临时负责人无权制，拉深圳同伙企业9人控制理事会三分之一决策权，他们还组织社会人砸北京中管院办公地址院牌等等。

黄智湧他们改变了法人理事会制度，给中管院改革造成严重的困难，中管院领导班子没有被困难所吓倒，继续坚持法人理事会制度改革，通过五年法治化治理，2021年11月24日，国家事业单位管理局对旅促会举办中管院法人证书依法废止、并于2024年6月23日又作出撤销证书登记和收缴公章的处理。2022年1月14日工信部北京通信管理局对违法中管院官网撤销和关闭处理。2020年10月至2024年3月四年期间，北京两级人民法院三次判决旅促会举办中管院对中管院负责人侵权败诉，被人民法院两次发布了强制执行公告。依法恢复了中管院院长和法定代表人李树林的名誉权。没有法治护航就没有中管院后来的改革，历时五年法治化治理为中管院全面深化改革拨正了正确方向。

@ 建立法治化改革新模式

中管院法治化改革是以法人治理责任落地为目标，实行体制结构化，机制效能化、组织社会化和治理法治化为目的全面深化改革新模式。

（一）科研事业单位法人设立理事会制度。法人理事会决策机构主要作用是依据章程依法产生中管院负责人和法定代表人，其根本目的是把事业单位法人责任落实到底，成为承担责任主体。对于自主型事业单位来讲，他们即要应对风險又需要懂政治、会管理经营的能人领导。李树林是我国改革开放四十年依法公选产生的第一位院长，中管院领导班子是坚持法人治理结构改革一个典型的案例。

（二）推动体制结构化：决策、执行、监督。所谓的体制结构化，就是改变法人单位法定代表人产生的方式。为保证法人科学决策，实行“决策、执行、监督” 三足鼎立，相互监督，相互促进的现代管理体制。改革前“管办合一”体制事业单位一切都由上面说了算，当任的负责人没有什么盈亏问题，依法产生负责人要对本单位“自负盈亏”负责，法定代表人应从有限管理变为无限管理。

科研事业单位向现代化管理体制过渡面临许多困难的，中管院2012年确定建立法人治理体制，经过四年和谐办院基础工作，2014年11月成立了中管院第一届理事会，经过三年对选举候选人的资格审查，2017年9月25日依法选举产生出中管院负责人，2018年5月中管院领导班子成员到位。按照章程规定四年换届，第二届理事会拖至2020年11月20日滞后两年才开上。2025年既是中管院第三届理事会换届。

中管院理事会与社团举办体制旅促会维权相持12年，显然我们最终获得了胜利，但却付出相当大的代价教训是深刻的。

（三）推动机制效能化：从僵化到多元灵活机制。所谓机制效能化就是摆脱过去“条条框框”束缚，倒逼灵活机制创新，依靠灵活机制把过去不敢干和干不成的事干好，灵活是机制效能的核心，没有灵活有效体制只能是一句空话。

中管院机制创新形成了“四字方针”，即“课题自找、人员自聘、经费自筹、班子自选”。课题自找是寻找优质课题资源的一种重要途径和方法。在国家计划课题供给不足的情况下，开发课题资源越来越重要了，中管院95 ％课题都来自社会横向和委托研究。5％是靠优势竞争力获得计划下达的项目。人员自聘是打破部门所有制，优化科研队伍，提高科研能力是一种重要方法，中管院多数研究项目具有交叉特点，研究团队普遍采取内外混合方式。所谓的“高层次、小实体、大网络”机制就是吸收人才的一种新方法。经费自筹从社会主体角色看它既是一种科研投入，也是知识价值份额分配依据，研究经费获取的主渠道是靠服务收费和成果转化，中管院制定“科研新经济制度”就是解决经费问题有效途径。班子自选主要改任命制为选举制，按章程规定运用民主的方法把能人领导推选出来，中管院两届领导人都是依法产生。班子自选还改变了“能上不能下”用人机制。

中管院“四字方针”经验证明：组织社会化可以促进“三去”的压力可以转化为改革动力。去行政化不向上级等靠要，实质上是一种能力的解放。去编制化是一种人才的释放，编制化最大弊端是能人进不来，庸者出不去。去编制化可以破除身份差异、集天下人才为我所用。去预算化是由拨款经济向价值经济转变，在科研事业单位应当发挥价值经济的作用。总之，四字方针是推动机制效能化重要内容。

（四）推动组织社会化：社会对知识价值回报。所谓组织社会化就是组织价值应用社会服务的回报，组织社会化不是增加社会负担，它是对组织价值一种社会认可，这种认可往往以回报形式体现。根据中管院37年改革，组织社会化有三个要点：一是组织社会化可以作为一种服务行为，在科研缺少资源时候，政府无法得解决的情况下，可以集中社会力量解决问题；二是组织社会化可作开通“知识利益交换”一个新渠道，形成项目联合体为接口，使知识价值财富观点得到社会认知；三是实行集体所有制分配制度，科研和知识成果转化过程中，集体所有制有效推动科研成果转化，加大科研和管理人员的分配力度，中管院科研发展新经济制度就是加大分配推动科研发展的新制度。它比目前硬科学成果转化思路更宽，更有利于知识的进步。

（五）治理法治化：法治是治理的根本。所谓治理法治化就是科研单位在承担社会责任时，所产生的法律行为不是内部管理奏效的，必须依法办院。10年来中管院在推进法人理事会制度改革中，直接涉及到社团举办体制对中管院法人的侵害问题，6年北京两家法院对旅促会举办的中管院侵权行为进行了公开审理、判决和强制执行，确保了中管院理事会和领导班子的合法权益。如果没有法律保驾护航，中管院改革正确方向不可能坚持下去。

@ 改革推动了科研高质量发展

近四年来是中管院改革力量爆发的高光时期，前几年改革成果在法治维权中得到坚持，科研发展需要拨乱反正，回归本质。

2020年以来，中管院领导班子拨乱反正首次召开全院科研发展座谈会，从此每年召开一次现已坚持四年，2023年对近10年来科研发展作出贡献的先进研究所和先进个人进行表彰。2022年为了贯彻党的十二大精神，中管院提出了管理强国战略。以完成管理强国为目标，坚持法治化改革方向，回归科研发展主业轨道，苦战五年把我院建成一个名副其实管理科学国家队。

制定中管院未来（2023一2028）科研发展新经济体制五大改革工程。改革“小、散、乱”课题报表，建立中管院重点项目高地。放水养鱼，搞活研究所基层，支持“科研公司”财务机制。面向国内外，面向社会开门办院，创办聚天下英才没有围墙的新型研究院。以知识价值论为核心实行研究人员年薪制，用加大分配促进科研发展。改变管理科学社会地位，启动“管理院士”章程起草工作。制定未来五年加强组织管理工作三大措施：整合研究院所力量，建立项目联合体，组织科研攻关。建立大研究小管理新规，实行“科研——应用——市场”周期管理。

中管院进一步明确：把创建国家发展管理学学术体系和话语体系，确定作为推动强国建设的奋斗目标，结束多年沿用创建中国特色社会主义管理科学体系的用语。

2023年根据习近平全球南方和发展中国家重要指示，在总结科研创新成果基础上，我院提出了国家发展管理学，建立了中国式、本土化和国际化为核心的学术体系，形成了不同于西方管理学而且具有发展中国家特点的管理学新理论，为提升中国软力量提供了理论和方法，2023年由中国管理科学研究院启动“中国和发展中国家管理科学案例库组建工程”重点研究项目。

改革推动了中管院科研高质量发展，近期科研发展是我院37年取得成果最具影响力的时期，治理和改革是中管院发展的法宝。

@ 种好科研事业单位改革试验田

从中管院改革历史和逻辑上看，中管院改革是成功的，但是改革遇到困难和难题也是前所未有的，历史问题、争权夺位问题，更多的是社团举办体制给中管院改革带来严重障碍，这些都涉及方方面面改革，必须从系统上进行全面深化改革，中管院愿为解决发展难题种好改革试验田。

（一）加大全面深化改革力度。第一，发扬全过程民主，落实中管院改革自主权。12年社团举办体制剥夺了中管院改革的自主权，中央政策和管理部门指示被旅促会“淤政抗法”，对抗撤销证书登记收缴公章，至今上级文件无法传达到中管院，中管院改革需要自主权下放。第二，中管院法人回归。2012年8月19日变更事业单位证书登记应有中管院负责人经手办理，旅促会在中管院无人在场情况下，把中管院的公拿到深圳旅促会，这本身就是严重违法行为。事件发生后中管院领导班子要公章12年来无偿，给国家事业和中管院造成严重损失。本应在2012年11月24日旅促会举办的中管院证书废止后解决，现又拖了两年公章扔在他们个人手里不交出来。旅促会手里的中管院公章无论从程序和法理都要回归给中管院领导班子，上级管理部门应当依法处理这个问题。第三，对黄智湧、王家粤、田志强违法乱权进行全面审查。12年来他们钻政策的空子，利用事业单位“中字头”牌子成立上百家假国企，承揽上百家招标工程，卖牌子敛财，仅以中管院内部就有上千万元。田志强2011年以来私刻公章成立25家，收钱数额巨大，强烈要求进行经济审查。12年造成的“冤、假、错”案进行彻底平反，给受害者恢复名誉。

（二）建议取消社团举办体制，开展有条件事业单位无主管登记改革试点。从中管院20多年实践来看，社团举办国家事业单位是不成功的，主要原因：社团举办旅促会缺少政策资源和政治指导能力，不能对事业单位提供政策和法律的指导；社团举办旅促会与科学研究专业不对口；社团举办旅促会与事业单位争权夺利。作为“自主型”事业单位改革程度比较高中管院要求改革登记制度，建议中管院在国家事业单位管理局直接登记，赋予科研事业单位改革特殊政策。

（三）申请继续做科研事业单位改革试验田。我国事业单位“去编制化、去预算化、去行政化”已成为改革大趋，自主型事业单位改革数量将日益增大。中管院37年改革经验教训，特别是近10年来法人治理改革经验对正在改革转型的事业单位有借鉴和参考价值。来之不易的中管院改革经验应当得到肯定。

支持中管院要在今后改革基础上，继续种好改革试验田，为推动我国事业单位治理体系和治理能力现代化全面深化改革尽一份力量。